华盛顿——美国财政部长珍妮特·L·耶伦(Janet L. Yellen)对美国与中国达成的贸易协议的价值表示怀疑,认为该协议未能解决世界两个最大经济体之间最紧迫的争端,还警告说,仍在征收的关税已伤害了美国消费者。
耶伦的这番话是上周接受《纽约时报》采访时说的,同时,拜登政府对美中经济关系的全面审议已经进行了七个月。审议必须回答的一个核心问题是,如何处理前总统唐纳德·J·特朗普(Donald J. Trump)在2020年初签署的美中第一阶段贸易协议,包括中国在协议中对购买美国产品和改变本国贸易做法的承诺。
对价值3600亿美元的中国进口商品仍在征收的关税前景不明,拜登政府对第一阶段协议的命运缄口不言。特朗普政府官员曾试图用征收关税的方法,来保护汽车制造和飞机制造等美国关键行业不受他们所称的中国补贴出口的影响。
但耶伦质疑对这些关税的制定是否明智。“我个人认为,对中国征收的关税没有缜密思考过哪里存在问题,以及什么是美国的利益,”她在为期一周的欧洲之行结束的时候说。
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虽然拜登总统尚未对取消关税采取行动,但耶伦表示,关税对美国经济没有帮助。
“关税是对消费者收的税。在某些情况下,在我看来,我们这样做伤害了美国消费者,而前政府谈判达成的这类协议并没有真正在多个方面解决我们与中国的根本问题,”耶伦说。
但考虑到美中两国在其他问题上的紧张关系不断加剧,达成任何新协议可能都会很困难。拜登政府上周五向在香港的美国企业警告了风险,包括电子监控和向当局交出客户数据的可能性。
据两名参与过中国政策制定的人士说,中国官员会在取消关税方面欢迎美国采取任何单方措施。但他们说,中国不愿将停止大范围的工业补贴作为达成关税协议的交换条件。
中国最高领导人习近平一直在寻求中国在技术上的自力更生,并通过政府向国内电动汽车、商用飞机、半导体和其他产品制造商提供帮助,以此来创造数百万高薪就业岗位。
对这些政策的边缘部分进行一些调整也许是可能的,但中国不愿意放弃自己追求的目标,这两名知情人士说。由于没有获得公开讨论这个问题的授权,他们要求不透露姓名。
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中国的学术界专家与政府一样,对能否迅速达成任何协议持怀疑态度。
“即使双方回到谈判桌上,也很难达成协议,”北京的中国人民大学贸易经济学家余智说。
特朗普政府也试图说服中国官员放弃对高科技行业的高额补贴,但未能成功。特朗普的贸易代表罗伯特·E·莱特希泽(Robert E. Lighthizer)最终采取了征收关税的做法,目的是防止获得补贴的中国公司把美国公司挤出市场。
让中国购买美国制造的产品
美国和中国去年达成的是第一阶段协议,两国曾承诺就第二阶段协议谈判。但后来没有进行。
关税对汽车行业起了特别大的作用。
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特朗普对从中国进口的汽油动力和电动汽车征收了25%的关税,作为回应,福特汽车(Ford Motor)等美国汽车制造商已放弃了从它们在中国的工厂进口廉价汽车的计划。广州汽车等中国汽车制造商也搁置了进入美国市场的计划。
今年春天,随着新工厂投产,中国的汽车出口大幅增长,其中许多工厂是靠大量补贴建成的。但廉价的中国汽车主要销往亚洲其他地区和欧洲,尽管美国的汽车价格已在上升。
耶伦没有具体谈到汽车关税的问题。
第一阶段贸易协议包括在今年夏天对执行情况进行高层审议的要求。该协议要求中国停止强迫外国公司向在中国做生意的中国公司转让技术。
第一阶段协议还包括中国到今年年底再购买2000亿美元的美国商品和服务的承诺。这项条款的目的是确保中国不会用阻止中国公司购买美国商品的方法来报复美国的关税。
自从两国贸易战以来,虽然中国已经恢复了对美国商品的大规模采购,但这些采购的总体价值和构成都没有达到特朗普政府的希望。
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中国去年实际购买的美国产品比承诺的低40%,今年到目前为止的实际购买比承诺低30%以上,彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)的查德·P·鲍恩(Chad P. Bown)说,他一直在跟踪中国购买美国产品的情况。虽然中国购买农产品的步伐已经加快,但没有为满足协议义务购买足够多的汽车、飞机或其他美国制造的产品。
中国还在第一阶段协议中承诺,中国对美国商品的购买将在2022到2025年间继续增长。
拜登的协调做法
拜登政府认识到,美中协议的这些采购要求已让美国的盟友懊恼,他们觉得美中协议的代价是他们向中国的出口减少。
熟悉中国经济决策的人士说,中国之所以不急于就美国的关税和中国的补贴问题重启可能很激烈的谈判,原因之一是第一阶段协议已改变了两国之间的贸易关系。贸易已从两国关系中最大的摩擦来源之一,变成了争议最少的领域之一。
美国在拜登领导下一直继续向中国施压,并在某些方面加大了压力,重点已转向对中国人道主义记录的关心,特朗普对这个问题一般不予理会。
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今年3月,拜登政府对一些中国高层官员实施了制裁,这是美国与英国、加拿大和欧盟共同努力的一部分,目的是惩罚北京侵犯以穆斯林为主的维吾尔少数民族的人权。
今年6月,白宫采取措施打击中国新疆地区太阳能电池板供应链中的强迫劳工,包括禁止从当地一家硅生产商进口产品。美国还在今年6月搁置了与欧洲就波音(Boeing)和空客(Airbus)飞机补贴的争端,以便美国能更有效地召集盟友对抗中国主导关键行业的野心。
中国也在加快与美国“脱钩”的步伐,指示本国技术公司避免在美国进行首次公开募股,而是选择在香港上市。这对那些从在美国上市的中国公司那里赚了大笔咨询费的华尔街银行来说是一个沉重打击。
美国贸易代表戴琪迄今对第一阶段贸易协议缄口不言,她更喜欢强调政府仍在制定自己的对华政策。
美国贸易代表戴琪迄今对第一阶段贸易协议缄口不言,她更喜欢强调政府仍在制定自己的对华政策。 Pete Marovich for The New York Times
财政部与华尔街关系密切,长期以来一直比美国贸易代表办公室更警惕与中国的对立,后者是监督贸易政策的不同内阁机构。拜登的贸易代表戴琪(Katherine Tai)迄今一直对第一阶段协议缄口不言,而是更喜欢强调政府仍在制定自己的对华政策。
到目前为止,耶伦几乎还未与自己的中国同行举行过正式会晤。财政部上个月宣布,她与中国副总理刘鹤进行了一次视频通话。他们讨论了经济复苏和合作领域,耶伦对中国的人权记录表示了担忧。
上周在布鲁塞尔的一次讲话中,耶伦公开表达了这些担忧。她对欧洲各国财长说,他们应该同心协力地抵制“中国不公平的经济做法、恶意行为和侵犯人权的行为”。
这番言论在中国政府内部引起了轩然大波。中国外交部发言人赵立坚说,中国“坚决反对”耶伦的言论,称其为抹黑。
拜登政府对中国保持强硬立场,但不像特朗普政府那样激起争端的做法已赢得了赞誉。特朗普政府征收关税和打贸易战的做法破坏了全球经济的稳定。
“乔·拜登做了他说他要做的事。他召集了盟友,并让他们在类似的问题上以类似的方式保持一致,这大大加强了美国对中国的立场,”美中贸易全国委员会(US-China Business Council)主席克雷格·艾伦(Craig Allen)说。
哈德逊研究所(Hudson Institute)学者白邦瑞(Michael Pillsbury)曾是特朗普最主要的中国问题顾问,他说,拜登政府对中国政府的做法正在以更严厉、而且比特朗普“更有效”的方式进行,因为拜登的助手一致认为,美国无法单独成功对抗中国。
下一步怎么走是个大问题。
彼得森国际经济研究所的鲍恩说,拜登政府花这么长时间审议对华贸易政策,很可能是因为特朗普政府采取了太多大范围、有时是相互冲突的做法,让职务部门继承下来一项复杂的工作。当涉及取消关税时,也有复杂的政治考量。
“在中国问题上被视为软弱,在政治上是有害的,所以在给出经济论点时要做好充分准备,”鲍恩说。
尽管近来存在敌意,但美国还是帮助说服了中国加入耶伦一直在促成的全球税收协议。拜登政府认为,中国希望成为多边体系的一部分,完全断绝两国关系对全球经济不利。
“我认为,就贸易、资本流动和可能的技术领域而言,我们应该保持经济一体化,”耶伦说。她还说,经济关系必须与安全要求保持平衡。“显然,国家安全考虑必须得到非常仔细的评估,当涉及到中国在美国的投资或其他供应链问题时,我们可能不得不在我们真正认为有国家安全需要的地方采取行动。”