華盛頓——拜登總統週四簽署了一項行政命令,以加強聯邦政府阻止中國在美國的技術投資、限制其獲取美國公民私人數據的權力,此舉勢必將加劇與北京的緊張關係。
這項新法令針對的是美國外國投資委員會的行動,這個神秘的機構由國會在近半個世紀前設立。多年來,該委員會的權力主要限於阻止外國收購可能對國家安全產生直接影響的美國公司——例如軍事承包商。
但拜登這項新命令中影響最為深遠的部分——而且有可能成為未來幾個月的重頭戲——在於指示該委員會評估購買美國企業的交易是否會獲得訪問美國人敏感數據的權限,以及外國公司或政府是否可能利用這些信息。
從該行政命令的內容可以看出,中國獲取美國人交給移動應用程序和其他服務的個人信息的能力正在引起越來越多的不安。據信,美國外國投資委員會已經在對TikTok展開審查,這是一款中國公司擁有的熱門影片應用程序,批評人士擔心它可能將用戶數據暴露給中國政府。
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到目前為止,拜登政府尚未就其對TikTok的審查表態。在執政的最後幾個月裡,川普政府曾經有過一次匆忙的嘗試,強迫將TikTok的美國業務出售給一個由美國和其他西方公司組成的財團;但該嘗試很快以失敗告終。而且,這筆交易也從未解決華盛頓和北京之間不斷擴大的科技戰中一個更具廣泛性的問題:美國應該如何處理正逐漸嵌入美國人的智慧型手機螢幕,並因此成為美國數字生活日常一部分的外國應用程序?
最近幾個月,有證據表明TikTok在中國的員工能夠訪問美國用戶的數據。沒有公開證據表明該公司已將數據移交給中國政府,但中國的國家安全法可以要求該公司這樣做。現在的問題是,要求將所有數據傳輸到美國的伺服器上的做法能否解決這個問題,或者僅僅起到緩解作用。一個始終未決的問題是,是誰在設計追蹤美國人的網路興趣和活動的算法。
中國的情報機構不遺餘力地獲取大量美國人的數據,包括在歐巴馬政府期間入侵美國人事管理局的數據庫。待美國當局發現時,2250萬申請安全許可的美國人的信息已經落到了中國人的手中。中國拿這些數據究竟做了什麼,至今仍不得而知。
數月來,外界一直預計會頒佈該行政命令。它並未對美國公司在其他國家的「對外投資」進行監管,儘管拜登政府似乎也可能尋求新的授權對此進行規範。多年來,一個令人擔憂的問題是,中國要求外國公司交出技術,作為獲准進入中國市場的代價之一。
「對中國來說,這項工作事關生存,」英國祕密情報局前行動與情報主管奈傑爾·英克斯特本週早些時候在《紐約時報》評論版這樣寫道,他描述了中國特工為了獲取科技或製造技術以加速中國發展的祕密行動。他指出,中國的一項法律要求中國公民為情報機關提供協助,這通常也是祕密進行的。
在這一新命令下,外國投資委員會要重點關注特定類型的交易,這些交易可能會讓外國勢力獲得拜登認定的對美國經濟增長至關重要的技術。根據白宮的一份摘要,「微電子、人工智慧、生物技術和生物製造、量子計算、先進清潔能源及氣候適應技術」都包括其中。
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雖然命令中沒有具體提到中國,但習近平主席在七年前啟動的《中國製造2025》計劃涵蓋了所有這些領域,而美國也正在對這些技術投入更多聯邦資源。
某種程度上,這項總統命令算是正式對該委員會的職權範圍做出了更寬泛的新解釋,而這種權限的擴張已經持續了多年。白宮官員表示,他們認為拜登下令讓外國投資委員會專注於某些技術,並不需要修訂其授權法律,這一慣例可以追溯到福特政府任內該委員會剛創立的時候。
在其存在的大部分時間裡,外國投資委員會都只審查外企試圖收購涉及敏感技術的美國企業控股權的交易。它曾叫停過多起此類收購,通常是因為斷定這些企業提供了武器系統或情報機構使用的產品。(該委員會由國防部官員和情報官員構成。)在其它情況下,也有美國企業被要求要在收購完成前放棄敏感產品或技術。
但隨著時間推移,可以明顯看出外國企業不需要掌握一家公司的多數股權也能獲取關鍵技術。因此,在過去七年左右的時間裡,這個跨部門組織的職權範圍顯著擴大,如今甚至有權否決少數股權投資。這在一定程度上是出於對中國國有企業在矽谷等地設立風險投資基金行為的擔憂,其目的是為了儘早接觸到新技術。
白宮的一份聲明稱,這項新命令將把這種監管程序正式化,關注點並不在於投資規模,而是要看技術本身的性質,包括「可能損害國家安全的技術進步及應用」。
只要一項技術可能帶來這種風險,外國投資委員會的成員無需確認該技術目前對國家安全的重要性也能進行決策。例如,能創建或破解強大數據加密的人工智慧軟體或量子計算機就可能引來政府採取行動,以阻止該技術落入中國或其他競爭對手的手中。
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該命令還授權委員會阻止任何「損害美國網路安全」的交易。同時它還敦促審查「對某一部門或技術的逐步增量投資」,因其可能導致「本土研發或對該部門及技術控制的逐步喪失」。